法治盛言

　　一些地方政府在拆违执法中，除了能力建设，还应该进行“意愿建设”，空有能力，假如不能做到“力为民所用”，政府该做且能做的事情还是不会去做。

　　从深圳海边的海上皇宫，到北京楼顶的假山花园，再到北京十八米深的地下室，各式大小规模的违建遍布中国大地。违法违章建筑（包括加建等违反城乡建设相关法规的行为）看得见摸得着，合法和非法的法律界限也比较清晰，为何屡禁不止？为何相关执法机关做不到“执法必严”？

　　这个治理实践中的“疑难杂症”是学术上的研究热点，众多学者给出了各种解释。最近一本权威学术期刊上便有学者发表文章分析道，政府治理违建不力的主要原因在于执法能力不足，在政府机构合作、执法人员素质和执法人员面向“险恶社会”的应对能力等层面上都存在问题。换言之，拆违不力的主要原因不是政府不想做，而是政府做不到。

　　这种理论或许能够准确描述出一些地方政府在拆违执法中的实际面貌，有一定的解释力，但是却很容易产生误导性。

　　国家能力理论原本用来解释国家存续的基础条件——一个国家若不至于崩溃，乃至能够繁荣发展，都取决于特定的国家能力。在这个理论的指导下，一些国际组织和西方国家常年在后发展中国家投入资金和人才，帮助他们进行能力建设，包括制度建构、技能培训、设备更新等方面。但是许多这类项目并没有取得预想的结果，受援国也被当做扶不起的阿斗，不可救药。一些学者便反思，从客观条件的角度看问题具有局限性，除了能力建设，还应该进行“意愿建设”，空有能力，假如不能做到“力为民所用”，政府该做且能做的事情还是不会去做。

　　这样便是用国家能力理论来解释政府执法效能的误导性之所在。一些国家可能会说，之所以陷入治理困境，不是我们不想做，而是实在没有资源和能力去做，以此掩饰执政者“执政为民”之心的缺失。

　　不可否认，违建的确是执法中一块难啃的骨头，执法难度和所涉及的利益都比较大，需要有相匹配的执法能力才能有效应付。但同样在中国，同等难度，或是难度更大利益更深远的执法领域还有很多，其中一些领域的“执行效果”还相当不错，例如拆迁和计划生育。这说明，很多政府部门在调动执法力量方面，应该是具备足够能力的，用一句流行的小品台词说就是，“这个可以有”。

　　为什么一些地方政府能够有效处理一些事情，却在另外一些事情上陷入困境？为什么能够高效拆迁却无法有效拆违？如果我们坚持用国家能力论来解释执法困境问题，那么假如我们承认国家能力不足，便无法解释为什么能够做到高效拆迁；假如我们认为中国已经具备了相当的国家能力，便无法解释为什么无法有效拆违。要解决这个逻辑困境，不能只靠国家能力论，还应该从国家意愿的角度来看问题。

　　我们经常用一个国家财政在教育、医疗等方面的投入强度，来判断这个国家是否听到了民众的呼声，在多大程度上遵从了民众的意愿。财政和执法力量一样，都是国家能力的一部分。财政存在分配问题，执法力量也同样存在分配问题。不同的分配方式便决定了不同执法领域的效果。就像财政分配直接体现一个政府的意愿一样，执法力量的分配也是政府意愿的结果。

　　□叶竹盛（华南理工大学广东地方法制研究中心研究员）