惩处和预防——反腐败机构的两大基本职责

　　一般而言，反腐败机构主要负责受理举报投诉，开展案件调查和汇总数据信息，预防腐败和宣传教育，以及协调国内反腐败工作。但由于国情不同，在不同国家和地区，反腐败机构的职责范围存在差异，根据工作内容可分为综合模式、调查模式和预防协调模式。

　　综合模式。综合模式是指拥有调查、预防、教育、协调等多样化职能的反腐败机构。香港廉政公署、印尼反腐败委员会、博茨瓦纳反腐败和经济犯罪局、乌干达政府监察总署、波兰中央反腐败局等主要采取执法、预防、教育“三管齐下”反腐败策略，马来西亚反腐败委员会、泰国国家反腐败委员会、立陶宛特别调查局、拉脱维亚预防和打击腐败局、阿根廷反腐败署等也拥有类似的惩治和预防双重职能。其中，香港廉政公署按照“三管齐下”策略，相应地设立执行处、防止贪污处和社区关系处。执行处受理市民举报并调查贪腐犯罪，防止贪污处检查政府部门和公共机构的工作制度并为私营机构提供咨询服务，社区关系处负责推广廉洁理念，争取市民积极支持反贪工作。香港廉政公署成立40年来，调查案件超过7万件，其中大量经典案例被搬上荧屏，成为鲜活的倡廉教育案例，“香港，胜在有你和ICAC（香港廉政公署的英文缩写）”、“挣钱并不是错，错的是你怎样挣钱”等广告词深入人心，教育效果很好。

　　调查模式。调查模式是反腐败机构专司腐败案件的调查职能。这些机构性质上一般属于警察系统或检察机关，但具有较强独立性。其中，新加坡贪污调查局属于独立的最高反腐败调查机构，罗马尼亚国家反腐败局、阿塞拜疆反腐败局、克罗地亚打击腐败和有组织犯罪署等属于特殊的检察机关，印度中央调查局、英国严重欺诈调查局、比利时中央反腐败署、挪威国家经济和环境犯罪调查起诉局等属于警察系统。新加坡贪污调查局主要负责调查贪污贿赂犯罪和公职人员具有腐败倾向的失职渎职等不当行为，但也承担部分预防腐败职能。贪污调查局规模较小，工作人员不过百人左右，但工作效率却很高，要求对于署名的投诉和举报，必须在一个星期内给予正式答复；一旦决定调查的案件，必须在确定查案官员后48小时内展开调查；除非案情复杂，所有的贪污案件必须在3个月内调查完毕。

　　预防协调模式。预防协调模式是指少数国家建立的预防腐败机构或政策协调机构，著名预防机构有美国政府道德署、韩国反腐败与国民权益委员会、法国预防腐败中心、荷兰国家廉政办公室、罗马尼亚国家廉政署、俄罗斯反腐败局等，俄罗斯反腐败委员会、越南中央反腐败指导委员会、阿尔巴尼亚反腐败委员会与监督小组、古巴中央监督委员会等则属于协调机构。采取预防协调模式的国家大多注重案件调查部门和预防腐败部门之间的协调。韩国反腐败与国民权益委员会每年都召开反腐败相关部门协调会，与会者是腐败易发多发的政府部门和大型企业，反腐败相关机构列席，总统亲自主持，研讨和部署反腐败工作。古巴在中央、省、市三级均设立监督委员会，定期召开会议，研究处理带有普遍性的问题或重大事项、重大案件。古巴中央政府监督委员会由监察审计部部长担任主席，省、市政府监督委员会分别由省长、市长担任主席，协调司法、检察、宣传、税务、财政、内务等相关部门打击腐败。

　　随着反腐败形势的发展，反腐败机构职责范围也随之拓展

　　随着反腐败斗争形势的多元化和复杂化，不少国家和地区积极扩大职责范围，实现反腐败工作对象和职责范围的全覆盖。

　　工作对象上，反腐败工作从公共部门扩展到私营部门。波兰中央反腐败局、帕劳特别检察官办公室等仅负责调查公职人员腐败案件，以集中力量打击利用公权力谋取私利行为。印度中央调查局创建之初主要负责调查公务人员的腐败案件，现已扩大到涉及军队、议员等的腐败犯罪、经济犯罪和有组织犯罪。香港廉政公署、新加坡贪污调查局、英国严重欺诈调查局等有权调查私营机构的腐败犯罪，以铲除社会腐败土壤，营造良好商业环境。

　　地域管辖上，管辖对象从国内扩展到国外。美国规定，任何外国人或外国公司只要“通过电话、电子邮件、短信或传真与美国人或美国公司联系，或使用美国银行服务，途经美国”，都会受美国管辖。在2011年匈牙利Magyar电信公司贿赂案中，美国享有管辖权的理由仅仅是欧洲受贿官员曾利用美国公司的电子邮件讨论贿赂事项。日本日挥株式会社既不是美国上市公司，也未在美国开展任何业务，但因曾利用美国银行转账而被判处罚金2.1亿多美元。在美国前10大反海外贿赂执法行动中，非美国公司占9起，罚金占比超过80%。2010年以来，英国、巴西、印度、西班牙、捷克、印尼、约旦、摩洛哥、乌克兰等国纷纷立法禁止境内企业贿赂外国公职人员，克罗地亚、古巴、格鲁吉亚、以色列、拉脱维亚、波兰等国首次根据国内法惩处行贿本国政府官员的外国公司。

　　立案标准上，从大案要案扩展到所有案件。英国严重欺诈调查局主要调查涉案金额超过500万英镑或具有广泛国际影响的案件。罗马尼亚国家反腐败局的立案标准是贿赂额超过1万欧元或经济损失超过20万欧元，涉案人员为议员、市长、政府高官以及法院、检察院、警察、海关等特殊部门的工作人员。香港廉政公署、新加坡贪污调查局、西班牙反腐败和有组织犯罪特别检察官办公室等反腐败机构要求对任何贪污腐败案件均须立案，以体现“零容忍”和“有贪必惩”理念。

　　目标导向上，从重惩罚扩展到重制度建设。澳大利亚新南威尔士州廉政公署效仿香港廉政公署“三管齐下”策略，但更强调案件调查的治本作用，每个案件调查组均有预防腐败部门的人员参与，结案报告必须提出改进建议，并对所提建议落实情况进行为期2年的追踪检查。美国为打击欺诈政府医保资金行为，由联邦调查局、司法部、食品药品管理局以及相关监察长办公室，于2009年联合组建“预防医疗欺诈与执法行动小组”，迄今已挽回经济损失167亿美元，罚金超过80亿美元。涉案企业均被要求与监察长办公室签署为期5年左右的《企业廉洁协议》，未及时健全风险防控制度的企业将面临持续性的惩罚措施，从而将以罚代管转变为以罚促管、罚管并重。