引言：我国的户籍制度改革应根据新型城镇化的需要，与国家整体改革相协调，稳步推进。

户籍制度改革是当前我国改革的重要组成部分之一，更是新型城镇化进程中不可逾越的一道门槛，已被列入新型城镇化规划纲要的重要范畴。

党的十八届三中全会做出了关于“加快户籍制度改革”的部署：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。在2013年12月15日召开的全国发展和改革工作会议上，徐绍史进一步指出，在城镇化发展过程中，要有序推进农业转移人口市民化。按照因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

然而利益关系调整的复杂性和艰巨性决定了尽管这项改革已经进行了数十年，但离最后完成仍有相当长的路要走。教育、就业、医疗、城乡间的福利差异、城市病等问题，牵绊着户籍制度改革的推进之路。更为复杂的是，户籍制度改革与土地、财税政策和制度体系息息相关，牵一发而动全身。

全社会共识与制度契机

新中国成立初期形成的旧的户籍制度很大程度上保证了最大限度的将农业剩余或农村剩余转化为发展工业化所需的原始积累。中国能够在较短的时期内初步建立了相对独立的、比较完整的国民经济体系，为工业化奠定了基础，其中有户籍制度的贡献。但从经济社会可持续、健康发展的角度看到，这样的户籍制度既有悖于公平的原则，也不利于资源的有效配置和经济效率的进一步提高。改革开放以来，社会主义市场经济体制在我国的逐步建立对传统户籍制度产生了强烈的冲击，传统户籍制度的不合理和种种弊端越发显现，已成为制约我国城镇化进程的制度障碍并成为我国城镇化滞后于工业化的重要原因。加快进行户籍制度改革已成全社会的共识。

应借助新型城镇化改革的制度契机，积极稳妥地推进户籍制度改革。在整个城镇化进程中，只有坚持以人为本的基本理念，充分尊重农村人口的真实意愿，最大限度地保护保障农业转移人口的各项合法权益，才能使城镇化改革有坚实的民意基础和制度基础，按计划和规划分阶段分步骤稳步推进，顺势而为、水到渠成。户籍制度改革同样需要明确方向、目标和基本改革路径，只有这样，二者才能互相依托，互相促进，共同为中国的现代化建设贡献自己的制度力量。

亟待解决的现实问题

当前户籍制度改革过程中也遇到了一些亟待解决的问题，譬如，完善户籍制度改革的配套措施，保护农民权益、剥离户籍制度的福利分配功能等。户籍制度改革本身并不复杂，复杂的是和各种利益挂钩。表面上看，是一个户籍问题，实际是背后的一个福利问题，而本质是一个城乡的差距、区域的差距问题。

户籍制度改革对由旧户籍制度形成的利益分配格局可能产生的冲击不容忽视。如果废除农村和非农户口的区别，那么国家必须依法实行常住城镇的原农村户口居民与城镇户口居民享受公共福利的平等化。地方政府将面临给“新市民”的社会福利扩容的巨大财政压力。显然，实现使“新市民”从就业、医疗、住房、教育、低保、养老等保障都要与“老市民”同等化目标的前提，是社会生产力水平的大幅提高。从我国的现实国情来看，这在短时间里难以实现。如果户籍制度改革仅仅通过立法改变称呼，各种福利跟不上，而且有可能引发新的社会冲突与群体对立，将会给社会带来更大的不稳定。

废除了户籍制度中城乡身份限定，但历史形成的不平等所产生的影响还会长久存在。也就是说从法律上废除户籍歧视容易，但现实生活中身份歧视的历史烙印很难一下消除。由于长期的城乡二元结构，城乡劳动力之间在受教育程度与质量上存在很大差别，这会使得绝大部分农村转移劳动力与城镇劳动力相比，在择业、就业与创业竞争时显得“先天不足”。即使我国通过立法统一了城乡户口，并且能够剥离附着在户口背后的诸多利益权利，但现实中农村转移劳动力在城镇中由于教育程度低，仍将会处于尴尬的弱势地位。毫无疑问，这要靠政府从教育方面给予农村人口以补偿或“补课”来解决。

城镇居民随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等体制改革，所享有的各种福利和保障程度已大幅度降低。而农民则在拥有宅基地和土地收益等方面享有城市居民所没有的利益，如何与城镇居民福利之间进行换算和比较，如何消除由此带来的不平等是极其复杂的问题。现实中已经出现一些原来转成城镇的居民希望再转回农村户口，甚至一些原本城镇居民也希望变成农业户口，政府又不得不严把“非转农”的关口。

总之，我国的户籍制度改革应根据新型城镇化的需要，与国家整体改革相协调，稳步推进。决策者对调整旧的户籍制度所形成的利益格局的复杂性、艰巨性应有足够认识，必须努力在改革、发展与稳定之间和公平与效率之间把握平衡，对深层次的问题要组织力量抓紧研究。在消除附着在旧户籍制度上种种不平等的改革中，要进一步强化政府的责任，做出更多的切实努力，切忌过多地承诺或过分追求形式的东西。

改革最新进展

加快户籍制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

公安部副部长黄明指出，目前要抓紧建立和完善三项制度：实行城乡统一的户口登记，取消城市居民的身份和农村居民身份，实行统一的居民身份；实行居住证制度，通过居住证这个载体，来提高对农业转移人口及其他常住人口的公共服务，并建立积分制度，提供公平有序的落户政策通道；建立覆盖全国人口的人口基础信息库，为流动人口服务和管理提供技术的支撑。据了解，公安部已会同国家发改委等12个部门在广泛深入调查和总结各地经验的基础上，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，目前正在作进一步修改完善。据了解，除了近20个省市已实行居住证制度外，上海也已开始实行居住证积分制度，对合法稳定居住和就业的持证人进行积分，积分达到标准分值的，可享受相应的公共服务待遇。北京也正准备推进人口居住证制度，让长期工作在北京又没有户口的人，在诸如住房、购车、社会保障等方面享受到与市民同样的公共服务。

在新型城镇化的顶层设计之下，户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及面之广、人员之多、力度之大均前所未有，其核心正是实现“人的城镇化”，但推进新型城镇化与户籍制度改革都将经历长期的过程，不能一蹴而就。

（中国报道杂志 郑玉歆中国社会科学院环境与发展研究中心主任,研究员，博士生导师）