“美国优先”以邻为壑

国际格局正历经百年未有之大变局：发展中国家和新兴经济体群体性崛起，作用和影响持续增强。相比之下，美国和西方相对实力呈不断下降趋势。国际局势变化的深度和速度超出了美国政要心理预期，导致其严重的战略焦虑。在不断变化的内外背景下，特朗普于2017年入主白宫，美国对外战略和政策实施出现重大调整，给国际体系各方带来不同程度的冲击。美国在二战后成为国际秩序的主导者，而今却给国际秩序屡屡增添不确定性。

特朗普奉行“美国优先”政策，不断从国际组织和国际协议中“退群”。2017年1月，特朗普正式就任总统仅4天，就公开宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），原因是他认为TPP会“摧毁”美国制造业，严重影响就业。在竞选中特朗普多次声称要为美国人创造更多就业机会，为兑现承诺，自然要先拿TPP“开刀”。2017年6月，特朗普宣布退出气候变化《巴黎协定》，主要原因是其认为该协定未来可能导致美国就业岗位大量流失。由于美国是世界第二大温室气体排放国，此举自然引起国际社会的普遍批评。2017年10月，美国国务院又宣布将从2018年12月31日起退出联合国教科文组织。有分析认为，美国退出的原因之一是为了消解其拖欠的5亿多美元会费。2017年12月，特朗普决定退出《全球性难民和移民协议》。此时正值联合国即将召开关于全球移民事务会议之际，而美方认为联合国修改条约与美国移民和难民政策“不一致”，决定“收回边界控制权”。2018年5月，特朗普又宣布美国将退出伊朗核协议，并且对伊朗实行强力经济制裁，引起国际社会强烈反应。2018年6月，美国以联合国人权理事会对以色列“存在偏见”为由，宣布退出该组织。

不难看出，美国“退群”的理由尽管各有不同，但核心要义是不愿承担全球治理中的应尽责任和高昂成本。当己方利益和外方利益发生矛盾时，“美国优先”理念的实施者自然不惜以邻为壑。多年来，国际贸易体制中已经形成了汽车、钢铁等行业的国际贸易秩序，但美国政府却执意将已有秩序“推倒重来”，这种“六亲不认”的举动，令其欧洲、日本盟友都颇感震惊。2018年10月，《北美自由贸易协定》(NAFTA)更名为《美国—墨西哥—加拿大协定》(USMCA)，该协定涉及每年1.2万亿美元的贸易额，条款对于美国似更为有利。协定还包括一项试图阻止成员国与“非市场化国家”达成自贸协定的“毒丸”条款。

此外，美国还在多种场合质疑世界贸易组织（WTO）的规则。特朗普曾多次批评世贸组织“对美国不公”。2018年8月下旬在白宫接受彭博社采访时，特朗普再次表示，如果WTO“再不好好表现”、继续让美国“吃亏”，美国将考虑退出。美国似乎已断定WTO不再能如愿发挥作用，遂决意修改国际贸易规则，以重构能最大化自身利益的全球贸易格局。11月，在巴布亚新几内亚举办的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议首次未能发表领导人宣言，其原因之一就是美国欲将其主张强加于宣言之中。而中方的立场是：支持对WTO进行必要的改革，但改革要体现发展导向，确保发展中国家的政策空间。

国际关系重新组合

第一，中美关系跌宕起伏。特朗普政府出台《美国国家安全战略报告》《国防战略》和《核态势评估》等报告，从三种不同视角声称加紧实施“印太战略”。其中，美国作为“盟主”，在加强与日、澳安全同盟关系的同时还大力拉拢印度。“印太战略”的鼓吹者甚至还发表过美日印澳“菱形包围”中国的文章。在军事安全方面，美国加强了在西太平洋与东印度洋军力的整合联动以及周边地带的军事部署。在南海问题上，美军持续进行“航行自由”行动，并将重点从南沙扩至西沙，不仅派军舰驶近中国岛礁领海，还出动军机直接飞越岛礁上空。在台湾问题上，美国有人不断试探中国大陆方面底线，显露出“打台湾牌”的企图。同时还有人对中国新疆地区稳定问题说三道四。在社会和文化交流领域，美国开始对中国学者进入美国科学技术领域予以某种限制。另有媒体报道美国已收紧某些赴美签证。

第二，美俄关系持续紧张。媒体报道显示，特朗普竞选时曾有意在其当政后缓和与俄罗斯的关系。当选之后，特朗普数次试图将这一意愿付诸实施。2018年G7峰会上，特朗普曾建议让俄罗斯重返“七国集团”，但遭国内及盟国反对。2018年7月，特朗普与普京在赫尔辛基举行的首次正式会晤，不仅在美国国内遭到强烈反对，也引起北约的揣测和不安。囿于美国国内反俄势力的强力掣肘，特朗普政府别无他选，只有采取较强硬的对俄政策，以减轻国内势力对其“通俄”质疑所带来的压力。在此背景下，美国加大了对俄罗斯的经济制裁、军事部署和战略压力。在美国推动下，2018年10月下旬至11月下旬，号称“自第二次世界大战结束以来最大规模”的北约“三叉戟接点”军事演习在挪威及其周边地区举行，针对俄罗斯意味明显。此前美国还增加部署战略轰炸机并建立“军事申根区”。俄罗斯以牙还牙，通过《应对美国及其他不友好国家行为法》，发表国情咨文显示强硬政策，同时展示先进武器加以应对。与此同时，俄欧关系经历重重考验。俄英之间于2018年3月就因“间谍中毒案”争执不休并引发连锁反应，令俄欧关系滑至新低点。尽管5月中下旬德法领导人相继访俄，但俄欧关系依旧敏感、脆弱。鉴于俄乌在刻赤海峡的激烈对抗，特朗普还在年底G20峰会上临时取消了原计划与普京的会晤。

第三，美国“制裁”四面出击。特朗普挑起经贸摩擦并非仅仅“锁定”中国，其大棒也照样挥向美国多年的盟友，包括加拿大、墨西哥、韩国、日本、印度和部分欧盟国家。特朗普决定退出TPP、将《北美自由贸易协定》推倒重来、废弃《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）谈判，全面推翻民主党执政期间推行的自由主义国际秩序构建措施。上述“我行我素”的做法，一度加剧了美国同欧盟、加拿大、日本等盟友的分歧与矛盾。欧洲自身面临的问题本来就不少，包括英国艰难“脱欧”，法国社会动荡，德国、法国、意大利等国右翼政党崛起等等。但美欧关系还是时常成为舆论关注的焦点，特朗普在访欧期间曾对英、法公开表示不满，一度扩大了美欧在经济、安全等领域的裂痕。日本深刻感到仅靠美国挽救不了其经济颓势，竭尽全力挽救TPP并最终达成《全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），还同欧洲达成关税全面清零的自贸协定。当然，美国同其盟国“裂而不分”，矛盾并非不可调和。

第四，国际经济风险增大。国际货币基金组织（IMF）2018年10月发布的《世界经济展望》报告预计2018年和2019年全球经济增长率均为3.7%，比7月份的预测下调了0.2个百分点。下调的主要原因是新兴经济体面临的外部压力和金融挑战增大，贸易紧张局势“显著升级”。美国利率上升、美元走强以及金融市场波动可能给一些新兴市场和发展中经济体带来压力。IMF严重关切美国对华贸易摩擦走势，下调了一些主要经济体的增长预期指数：美国2018年的GDP增长预期为2.9%，但2019年增长被下调至2.5%；2019年中国经济增速可能降至6.2%，而2018年为6.6%，2017年为6.9%；欧元区2019年GDP可能放缓至1.9%，而2018年为2.9%，英国的经济增长也将放缓。由于多重原因，新兴经济体和发展中经济体的前景亦不容乐观。IMF对中东的看法则相对乐观，预计2018年实际GDP增长1.4%，2019年为2%，高于2017年的1.2%。IMF在G20会议前夕发表评论，认为当前全球经济增速放缓迹象显现，下行风险增大，期望各经济体通力合作以缓解国际贸易紧张局势。

第五，地区热点形态各异。一是朝核危机出现转圜。与2017年“剑拔弩张”的情形相比，朝鲜半岛局势出现较大转圜。朝韩、中朝最高领导人先后实现会晤。2018年6月12日，朝美领导人在新加坡举行会晤并签署了历史性文件。但“冰冻三尺，非一日之寒”，美朝关系最终能否完全解冻，取决于多方因素，特别是朝鲜半岛无核化问题。半岛的对峙状态得以缓解，但不能排除局势发展出现反复的可能。二是中东局势仍难缓和。由于美俄等大国和诸多外部势力的介入，叙利亚局势虽有改观但和平曙光难现。战争引发的难民与其他问题亦难以解决。美伊矛盾持续激化。特朗普政府退出伊朗核协议激化矛盾，伊朗再次遭制裁，一度威胁也要“退出协议”，重启核计划。沙特记者卡舒吉被害事件持续发酵，对区域国际关系带来一定挑战。三是拉美政局波动未减。有“巴西版特朗普”之称的巴西右翼政治人物博索纳罗以明显优势赢得大选，当选新一届巴西总统；墨西哥左翼候选人奥夫拉多尔在总统大选中取得压倒性胜利，成为20世纪80年代以来墨西哥首位左翼总统。委内瑞拉国内经济治安情况持续恶化，民众流入周边国家。

美国对华战略调整

新版《美国国家安全战略报告》作出重大调整：美国对外战略重心已不再是应对恐怖主义，而是转向应对传统大国竞争。该报告界定的美国国家安全“四大支柱”包括：保卫美国国土安全、促进美国繁荣、以强力捍卫和平和提升美国影响力。报告特别强调经济安全即是美国国家安全，须打造“公平、互惠”的经济关系。报告认为，美国国家安全利益面临三类“挑战者”，分别为“修正主义国家”“流氓政权”和“跨国威胁性组织”。中国与俄罗斯被列入第一类，同为试图改变现状的“修正主义国家”。“中国威胁论”虽甚嚣尘上，但报告仍指出在一些问题特别是在朝鲜半岛核问题上，美国需要对华继续开展合作。

美国府会和朝野两党对华负面情绪增长。在政治安全领域：2018年年初，美国国会众参两院通过对《台湾旅行法》的审议并经总统签署，解禁“台美官员交流”。年中，《2019财年国防授权法案》获国会通过，该法案包含有关禁止邀请中国参加“环太平洋联合军演”等若干涉华内容。8月下旬，美国国防部发布了年度《中国军事与安全发展态势报告》（又称《中国军力报告》）。该报告不仅继续渲染“中国军事威胁”，还对中国在南海正常的岛礁建设活动妄加指责，妄称中国正在发展“远程打击能力”，并准备“武统台湾”。在经济贸易领域：2018年6月，美国会参议院通过《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），赋予外国投资委员会(CFIUS)更广泛的审查权力，针对中国的意味明显。7月，美国会通过《出口管制法案》并由商务部工业安全署发布14类前沿技术封锁清单，强化对华技术出口封锁。2018年年底又发生加拿大方面以应美方要求为由拘押华为公司负责人一事。有评论指出，此卑劣行径背后实际掩盖的就是美国某些势力遏制中国发展尤其是高科技发展的战略企图。

经多轮“叫价”后，美国政府对华挑起“贸易战”并逐步升级。2018年3月22日，特朗普签署总统备忘录，宣称将对从中国进口的商品大规模征收关税，并限制中国企业对美国投资并购。中方坚定捍卫国家利益，于2018年4月2日发布针对美国232措施的产品征税清单。4月3日，美发布对华“301调查”项下征税产品建议清单，涉及中国约500亿美元的出口。中方随即公布对自美进口的大豆、飞机等500亿美元商品征税的对等措施。4月16日，美国商务部宣布禁止向中兴通讯股份有限公司销售电子技术或通讯元件的禁令。中国商务部裁定，对美国进口高粱实施临时反倾销措施。两次中美贸易磋商之后，6月2—3日美国商务部长罗斯访华，双方沟通取得了积极、具体的进展。但此后，白宫再次推翻双方工作层已达成的原则共识。7月6日，美国宣布向中方价值500亿美元的商品征税。为捍卫自身合法权益，中方当日也宣布向美方价值500亿美元的商品征税。7月11日，美国政府发布了拟对从中国进口的约2000亿美元商品加征10%关税的措施。9月18日，美方宣布自24日起对华2000亿美元商品加征关税，税率为10%，2019年1月1日起上升至25%，同时威胁称如果中国采取报复行动，将对大约2670亿美元的额外进口征收关税。为捍卫自由贸易和多边体制，捍卫自身合法权益，中国决定对原产于美国的5207个税目、约600亿美元商品加征25%—5%不等的关税，自2018年9月24日起实施。

针对美方执意挑起的“贸易战”，中国外交开展了“有理有利有节”的斗争。中方“不愿打、不怕打、必要时不得不打”的立场非常坚定，“打，奉陪到底；谈，敞开大门”的态度十分明确。在事关核心利益的问题上，中国坚守原则和底线。但对美国提出的清单，也以相当的灵活性进行了实事求是的评估并不卑不亢地予以应对。中方清楚地认识到，最重要的就是“把自己的事情办好”。2018年7月下旬，中共中央政治局召开会议，分析研究经济形势并部署工作。会议指出，当前经济运行“稳中有变”。面对外部环境的变化，会议提出“六稳”，即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。

“贸易战”难有赢家。美国如继续与中国打“贸易战”亦会给自身经济带来更大伤害。美国国会8月底召开的拟对2000亿美元中国输美产品加征关税的听证会上，各行业协会和企业300多名代表发言，绝大多数表示反对。9月初，美国150家行业协会又联合致信美国贸易代表，指出加征关税不仅严重破坏全球供应链，也严重伤害美国企业和消费者利益。“杀敌一千，自损八百。”自开打“贸易战”以来，美国国际贸易逆差并未明显减少，不少境外投资者开始或打算撤出美国股市和债市，美国并没有从对华“贸易战”中得到其所期望的好处。

12月1日，G20峰会上终于传来“柳暗花明”的消息。习近平主席应邀同特朗普总统在布宜诺斯艾利斯共进晚餐并举行会晤，两国元首在友好、坦诚的气氛中深入交流并达成重要共识，为妥善解决中美间存在的问题、推动中美关系和中美经贸关系的健康稳定发展指明了方向。双方同意共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系；两国元首达成共识，停止相互加征新的关税，并指示两国经济团队加紧磋商，朝着取消所有加征关税的方向、达成互利双赢的具体协议；双方还同意加强在双边以及国际地区问题上的合作。至此，中美“贸易战”暂告休战。

作为世界前两大经济体，中美两国在经贸等领域存在分歧和矛盾是正常的，最终妥善解决需要中美双方长期共同努力。要有效推进以“协调、合作、稳定”为基调的中美关系，加强对话沟通，照顾对方关切是唯一正确的选择。但同时，中方也要有“底线”思维，对未来有可能反复出现的矛盾与分歧妥为研判、作好区分。

中国外交稳中求进

2018年6月22—23日，中央外事工作会议在北京召开，会议最重要的成果是确立了习近平外交思想的指导地位。习近平外交思想以“十个坚持”为总体框架和核心要义：(1)以维护党中央权威为统领，加强党对对外工作的集中统一领导；(2)以实现中华民族伟大复兴为使命推进中国特色大国外交；(3)以维护世界和平、促进共同发展为宗旨推动构建人类命运共同体；(4)以中国特色社会主义为根本增强战略自信；（5）以共商共建共享为原则推动“一带一路”建设；（6）以相互尊重、合作共赢为基础走和平发展道路；（7）以深化外交布局为依托打造全球伙伴关系；（8）以公平正义为理念引领全球治理体系改革；（9）以国家核心利益为底线维护国家主权、安全、发展利益；（10）以对外工作优良传统和时代特征相结合为方向塑造中国外交独特风范。“十个坚持”明确了新时代中国对外工作的历史使命、总目标和必须坚持的一系列方针原则，深刻揭示了新时代中国特色大国外交的本质要求、内在规律和前进方向，也为中国应对世界变局、战胜各种挑战提供了强大思想武器。在习近平外交思想的指导下，中国特色大国外交全面开局。

一是稳定大国关系。面对美国对华政策调整和发起“贸易战”的复杂形势，中国沉着冷静应对，坚决捍卫国家利益，坚持推进全球化和多边主义。在两国元首引领下，争取中美关系合作共赢的大方向得以确立。中俄两国元首多次会晤，就一系列重大国际问题进行战略沟通，全面战略协作伙伴关系不断深化，对维护世界和平与稳定持续发挥重要作用。中欧关系进一步密切，中国与英、法、德等国关系稳中有升。

二是改善周边关系。2018年3月至6月朝鲜劳动党委员长金正恩三次应习近平总书记邀请访华，两国元首多次会晤，中朝传统友谊得以巩固，中国也持续在朝鲜半岛问题上发挥关键作用。2017年洞朗对峙解决后，中国于2018年促成印度总理莫迪两次访华，两国领导人进一步深化战略沟通并推动建立战略互信。中日关系取得突破性进展，2018年5月李克强总理首次访日，10月25日日本首相安倍晋三访华，习近平主席会见。在《中日和平友好条约》缔结40周年之际，中日关系改善对促进地区乃至世界经济发展有积极意义。中国和东盟庆祝建立战略伙伴关系15周年之际，政治互信水平进一步提升，迎来更多发展机遇和更广阔合作空间。中国继续协调巴基斯坦与阿富汗两国关系，为中亚地区和平、安全与发展持续作出贡献。

三是夯实同发展中国家的关系。2018年是中国外交“南南合作年”，从中拉论坛、中阿合作论坛到中非合作论坛，中国同发展中国家集体对话实现了全覆盖。中拉论坛部长级会议就支持和参与“一带一路”建设发表特别声明，中阿合作论坛部长级会议发表共建“一带一路”行动宣言。2018年中非合作论坛北京峰会胜利召开，中非领导人共襄盛举、共谈合作、同谋发展，决定共促“一带一路”同非盟《2063年议程》、联合国2030年可持续发展议程紧密对接。峰会提出实施产业促进、设施联通、贸易便利、绿色发展、能力建设、健康卫生、人文交流、和平安全的“八大行动”。中国领导人还访问亚洲、拉丁美洲多个发展中国家，促进友好合作不断深入发展。

四是经营多边外交。2018年中国的四大主场外交包括：博鳌亚洲论坛、青岛上合组织峰会、中非合作论坛北京峰会和中国国际进口博览会。四大客场外交包括：在南非举行的金砖国家领导人第十次会晤；在巴布亚新几内亚召开的APEC领导人非正式会议；在新加坡举办的东亚峰会和在阿根廷召开的二十国集团峰会。2018年主客场外交，进一步彰显了中国改革开放40年以来的巨大变化和伟大成就；展示了中国继续深化改革开放，坚定坚持全球化方向、为全球治理不断做出贡献的坚定决心；也为世界发展增添“共同发展”的中国方案、中国智慧和中国动力。

世界处于百年未有之大变局，中国已进入实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。而在此决胜阶段，也正是各种国际国内矛盾的多发期。在“乱局”和“变局”中，面对各方压力与挑战，世界舞台中心的后来者必须恪守百折不挠的理想信念和持之以恒的战略定力。“雄关漫道真如铁。”新时代中国特色大国外交的航船将以正确的历史观、大局观、角色观审视未来的伟大航程，坚定地维护持久和平，推进普遍安全，促进共同繁荣，继续开放包容，建设清洁美丽世界，朝着共同推动构建人类命运共同体的光辉彼岸不断栉风沐雨、砥砺前行。

（作者为中国国际问题研究院前院长，文章转自《当代世界》2019年第1期）