坚持科学立法：既要注重“解决实际问题”，更要“发挥立法的引领和推动作用”

    到2010年底，中国特色社会主义法律体系基本形成，我们国家和社会生活总体上实现了有法可依，这是改革开放30多年来我们在立法方面取得的重大成就。实践发展永无止境，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。如何随着实践的发展进一步完善中国特色社会主义法律体系，使其更好地为改革开放保驾护航，这个问题鲜明地摆在了新一届党中央的面前。习近平同志的回答是：“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”

    怎样才能实现这样的历史任务呢？

    首先，要使法律能够满足群众的期待，反映经济社会发展要求。十八大一年多来，人们切实感受到了每一部法律的出台或修订与自己生活的联系。2013年4月，十二届全国人大常委会第二次会议通过《中华人民共和国旅游法》。“十一”黄金周期间，人们用“恼人的购物少了”直观评价这部法律的实施效果。“旅游法的立法主旨就是为了保护旅游者的合法权益。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿一语道出了立旅游之法的目的所在。其实，不仅是旅游法的出台，二十年来首次大规模修订的“消费者权益保护法”提出了对“网购一族”予以“七天无理由退货”的法律保护，新出台的“特种设备安全法”将电梯和大型娱乐设施都纳入其中，修改后的“商标法”在申请方式上确立了电子申请的法律地位，等等。在过去一年里，无论是新制定的法律还是修改后的法律，都明显更贴近人们生活，更符合客观实际需要。而这，与全国人大及其常委会提高立法质量的努力是分不开的。为了让各方面意见都能在立法进程中得到充分表达，全国人大积极拓展人民群众参与立法的途径，在旅游法、特种设备安全法等立法过程中，就邀请专家、官员、普通市民、行业从业人员、人大代表等参与立法前评估讨论，确保社会每一个阶层都有声音，每一种声音都能得到立法机关的重视。2013年，国务院法制办还先后就《养老机构设立许可办法（征求意见稿）》《养老机构管理办法（征求意见稿）》《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》等公开向社会征求意见。广泛听取民意，使立法过程成为统一认识、平衡利益、形成合力的过程，不仅体现了立法的科学化、民主化水平，也大大提高了法律的针对性和及时性。

    习近平同志指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。从这个意义上说，“为谁立法”，是一个至关重要的问题，直接关系到立法的性质、方向和效果。2013年10月30日，十二届全国人大常委会公布今后五年的立法规划，在已明确的68件立法项目中，修改食品安全法、行政复议法、大气污染防治法，制定土壤污染防治法、社会救助法等社会公众所关注和热议的法律皆名列其中。每一部法律的修订或出台，能得到人民群众的积极参与、高度关注和衷心拥护，根本在于立法反映了广大群众的愿望和要求。因此，维护最广大人民的根本权益，是立法工作永恒的课题，也是我们民主立法、科学立法最根本的价值体现和追求。

    其次，要注重发挥立法在深化改革进程中的引领和推动作用。古人云：“法令行则国治，法令弛则国乱。”“明法者强，慢法者弱。”在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，如何更好地发挥立法的引领和推动作用，关系改革能否顺利推进，更关系改革的成果能否巩固和持久。

    2013年3月14日，十二届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。一年多来，围绕“转变职能、推进行政体制改革”，国务院加大机构改革力度，减少四个正部级机构，取消下放400多项行政审批事项。如何通过简政放权真正达到转变职能的目的，法制保障至关重要。习近平同志指出：政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。很显然，推动政府职能转变，推进行政体制改革，相关法律法规的制定、修改或废止是关键，能否充分发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，直接关系改革的根本成效。

    十八届三中全会对全面深化改革作出部署后，如何有步骤有秩序有重点地推进改革，习近平同志多次指出，凡属重大的改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次对我国实行40多年的生育政策进行调整，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这是中央作出的重大决策，也引起了全社会的普遍关注，但《决定》的公布并不意味着政策的落地，还必须由立法机构作出相应法律法规方面的调整。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了《全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议》，“同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，同时要求各地市及时修改相关地方性法规或作出规定。这说明，重大的改革举措，只有得到法律授权，按照法律程序进行，具备充分的法律依据，改革政策的推动执行才能更稳妥、更有效。先立后破，有序进行，在法治轨道上推进改革，不仅体现了新一届党中央加大顶层设计和整体谋划的改革自觉，更体现了党中央通过健全法律法规引领改革、推动改革、保障改革，把立法决策和改革决策高度统一的改革新思路。   坚持严格执法：既要依法执政，也要依法行政，“在法治轨道上推动各项工作”

    法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，法律也就形同虚设。习近平同志提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，这就为推进依法治国指明了根本方向和路径遵循。

    首先，关于推进依法执政。

    十八大结束不到一个月，2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平同志开宗明义指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”

    为什么要依据党章从严治党？习近平同志指出：“党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”十八大以来，从2013年5月两部党内重要法规《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对外公布，到2013年8月对党内法规制度进行集中清理、决定废止和宣布失效一批党内法规和文件，再到2013年11月发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》、2013年12月公布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，一年多来，党内法规制度建设大事不断，而且件件都是“党史上的第一次”，充分体现了新一届党中央依章管党、依规治党的坚定意志，也有力展示了我们党推进执政党建设、加强依法执政的铿锵步伐。没有党规党法，国法就很难保障。因此，依章治党是依法治国的前提和保障。

    为什么要依据宪法治国理政？对我们国家来说，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是人民权利的保障书。习近平同志指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”充分肯定了宪法在治国理政中的重要地位和作用。

    坚持依法治国、依法执政，首先要捍卫宪法尊严，保障宪法实施。宪法是现代法治国家的重要标志，也是衡量现代社会文明进步的重要标尺。习近平同志指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”不仅阐明了宪法在建设社会主义法治国家中的至上地位和重要作用，也阐明了作为执政的中国共产党始终坚持依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政的高度统一。

    坚持依法治国、依法执政，领导干部必须提高运用法治思维和法治方式的能力。所谓法治思维，就是一种法治观念和法治意识，强调要对宪法和法律存有敬畏之心，要依法按权限和程序办事，始终坚持有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。习近平同志指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”

    在改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期叠加的今天，如何运用法治思维和法治方式来改进党的领导方式和执政方式是全党全社会的期待。习近平同志提出了“三个善于”的改革着力点：坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，我们要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。这不仅阐明了党的领导和依法治国的辩证统一，也阐明了依法治国和依法执政的高度统一。

    其次，关于推进依法行政。

    推进依法治国，既要坚持依法执政，更要注重依法行政。依法行政是依法治国的具体落实，直接关系人民群众的切身利益，也直接关系党和政府的公信力。习近平同志指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”为此，十八届三中全会通过的《决定》重点强调了“深化行政执法体制改革”问题。从整合执法主体到减少执法层级，从理顺执法体制到完善执法程序，既有对人民群众反映强烈的突出问题和社会矛盾的积极回应，也有对经济社会发展中出现的新情况新问题而出台的新举措新办法。大刀阔斧的行政执法体制改革无疑为推进依法行政提供了更加坚实的体制机制保障。

    “天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”受我国封建专制主义传统的长期影响，加上监督制度机制不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些领域依然存在，一些公职人员知法犯法、执法犯法甚至徇私枉法现象依然不容乐观。要确保执法必严、违法必究，必须加强对执法活动的监督。习近平同志指出：“要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”“坚决排除”、“坚决防止”、“坚决惩治”,“三个坚决”彰显了新一届党中央坚持推进严格执法的强大决心。据此，十八届三中全会专门就“强化权力运行制约和监督体系”作出了深化改革的全面部署：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”一系列相关体制机制的稳步推进、改革和完善，体现了党和国家推进建设法治政府、服务政府和廉洁政府的坚定意志，也为法治中国建设矗立起最坚强有力的柱石 坚持公正司法：“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”

    “人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这是习近平同志在十八届中央政治局常委同中外记者见面时的宣示，传达出我们党始终坚持一切为了人民的执政理念和价值追求。党的十八届三中全会明确提出，要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为全面深化改革的出发点和落脚点，不仅体现了我们党领导推进改革开放事业和服务人民群众根本宗旨的高度统一，反映了新一届党中央对促进社会公平正义与增进人民福祉之间内在必然逻辑的深刻认识和高度把握，也进一步明确了中国特色社会主义所追求的公平正义的根本内涵。

    “理国要道，在于公平正直。”社会公平正义是我们党治国理政的一贯主张和根本追求，也是中国特色社会主义的内在要求，自由、平等、公正、法治体现了社会主义核心价值观在价值选择上的导向。习近平同志指出，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。英国哲学家培根说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”这其中的深刻道理是不言而喻的。习近平同志指出：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”人民群众每一次求告无门、每一次经历冤假错案，损害的都不仅仅是他们的合法权益，更是法律的尊严和权威，是他们对社会公平正义的信心。正是从这个意义上，习近平同志强调指出，促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。

    坚持公正司法，首先要坚持司法为民，司法工作者要改进工作作风，加大对人民群众尤其是困难群众维护合法权益的法律援助。针对金钱案、人情案、关系案等广大群众反映强烈的司法不公问题，在2014年1月7日中央政法工作会议上，习近平同志强调指出：政法战线的同志要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。掷地有声的“四个决不允许”，不仅回应了人民群众对司法公正的关切和期待，也强调了司法工作要坚持以人为本、服务群众的根本宗旨。法律绝不是冷冰冰的，司法工作也要坚持群众路线，增强群众观点。如果群众有了司法需求，需要打官司，一没有钱去打，二没有律师可以求助，公正司法从何而来？鉴此，习近平同志明确要求，司法工作者要密切联系群众，如果不懂群众语言、不了解群众疾苦、不熟知群众需求，就难以掌握正确的工作方法，难以发挥应有的作用。政法干警要把人民群众的小事当作自己的大事，从让人民群众满意的事情做起，从人民群众不满意的问题改起，为人民群众安居乐业提供有力法律保障。这就为新时期坚持司法为民宗旨提出了新的更高要求。

    坚持公正司法，要求司法工作者必须坚守职业良知，强化职业道德，增强坚守法治的定力。“法不阿贵，绳不挠曲。”这是法治精神的真谛。如果没有坚守法治的定力，没有秉公执法的职业道德，面对权势、金钱、人情、关系是抵不住诱惑、抗不住干扰的。海南省东方市天安乡派出所原所长吴春忠不徇私情，亲手将涉嫌违法犯罪的多年好友抓捕归案，并告诉他：“你是我最好的朋友，但人情大不过法律。公安机关如果不能秉公执法，还怎么取信于民？”他对前来为亲戚说情的领导干部说：“我要是放过他，就是说假话、办假案。你身为领导，怎么能提出这样的要求？”新疆石河子检察院张飚、高晨等检察官历经五年多努力，推动一起杀人冤案平反昭雪，引起良好社会反响。正是有了千千万万这样的典型和榜样，构筑起整个政法战线的中流砥柱，也构筑起维护社会公平正义的最后一道坚固防线。

    公开透明是实现司法公正的重要手段。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。习近平同志指出，执法司法越公开就越有权威和公信力，要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。十八大一年多来，一系列备受社会各界关注的大案要案、热点案件，或微博直播庭审、或公开审判、或裁判文书网上公开，这些案件的审判引起了人们对司法审判的关注和兴趣，透过一个个生动案例，人们切实感受到了中国司法从未有过的开放透明力度。其实，在2013年，中国司法公开已经超越了庭审公开，正朝着审判流程、裁判文书、执行信息三大领域公开迈进。2013年11月27日，最高人民法院召开司法公开工作推进会，明确建立审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台，以公开促公信，倒逼法院公正司法。这是对2013年全国法院一系列推动司法公开经验的总结和提升，也成为司法公开进一步制度化、规范化、常态化的新起点。

    实现公正司法，归根结底还要靠制度来保障，让执法司法权在制度的笼子里运行。习近平同志指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，就要重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。根据习近平同志这一思想，2013年10月，最高人民法院出台了《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，为实现公正司法规划“路线图”。紧接着，十八届三中全会通过的《决定》就司法制度改革作出三方面的具体部署：第一，确保依法独立公正行使审判权检察权；第二，健全司法权力运行机制；第三，完善人权司法保障制度。这一系列改革部署，向司法陋习大胆开刀，步伐之大，令人振奋。体现了新一届党中央“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”的紧迫感和责任感，也充分彰显了党中央维护社会公平正义、推进法治中国建设的坚定决心。坚持全民守法：“全社会要信仰法律”，“领导干部要带头依法办事，带头遵守法律”

    所谓全民守法，就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，都要依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。

    建设全民守法的社会，具体着力点何在？

    首先要营造学法懂法守法的社会氛围。习近平同志指出，要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。其次，要增强全体人民对法律的信任感。法律要发生作用，全社会要信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，还是要靠上访、信访，要靠找门路、托关系，甚至要采取聚众闹事等极端行为，那就不可能建成法治社会。因此，既要引导人们遵守法律，有问题依靠法律来解决，也要逐步在广大干部群众中树立法律的权威，使人们相信法不容情、法不阿贵，只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果。

    法国思想家卢梭曾说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。小到文明行走，大到依法治国，法治的根基在于公民发自内心的拥护，法治的伟力源于公民出自真诚的信仰。2013年，一系列冤假错案被陆续平反。3月，服刑近10年的张辉、张高平叔侄被浙江省高级人民法院依法再审宣告无罪；4月，羁押12年的李怀亮被河南省平顶山市中级人民法院依法宣告无罪；8月，背负“杀妻”之名入狱17年的于英生被安徽省高级人民法院宣告无罪。这一个个普通的名字，注定要被载入中国司法史。他们用超过十年的人生，为中国法治进步作出了注脚。张高平出狱后，表达了这样的心迹：我这十年吃尽了苦头，流干了眼泪，但是我的心没死，我始终坚信法律是公正的。正是这些普通公民对法律的敬畏、坚持和信仰，汇聚成我们建设法治中国最可贵的民意资源。人民群众通过法治方式和法治途径，正义得到伸张，冤案得以昭雪，切实体会到各方面权益能够得到保障，不仅营造了知法、懂法、守法、靠法无上荣光的社会氛围，更重要的是增强了人民群众对法律的敬畏和信仰，也彰显了社会主义法制的权威和尊严。

    我们党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，各级党组织和党的领导干部能否带头知法、懂法、守法、护法，对推进法治社会建设至关重要。习近平同志多次强调，各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。不懂这个规矩，就不是合格的干部。如果领导干部都不遵守法律，怎么叫群众遵守法律？他还指出，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。

    现代社会，没有法律是万万不能的，但法律也不是万能的。作为一个有着几千年文明底蕴的国度，我国古代的德治思想十分丰富。儒法并用，德刑相辅，是我国历史上常用的社会治理方式。法是他律，德是自律，自律和他律结合才能达到最佳效果，只有思想教育手段和法制手段并用才能相得益彰。我们党也一贯强调，既要坚持依法治国，还要注重以德治国。习近平同志指出：要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。正是从这个意义上，习近平同志多次强调，我们要抓好道德建设，教育引导广大党员、干部模范践行社会主义荣辱观，树立良好道德风尚，争做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，始终保持共产党人的高尚品格和廉洁操守。思想纯洁是马克思主义政党保持纯洁性的根本，道德高尚是领导干部做到清正廉洁的基础。

    习近平同志指出，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这表明我们党对社会主义法治建设有了更加完整系统的规划。依法治国，是治理国家的基本方略；依法执政，是执政党的基本执政方式；依法行政，是政府行政权运行的基本原则。把法治落实到国家治理、政党执政、政府行政各个层面，这一思想在党的十八届三中全会通过的《决定》中得到了完整体现。这说明，坚持“三个共同推进”、“三个一体建设”，是推进法治中国建设的战略部署和根本要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和根本保障。从这个意义上说，能否始终坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，不仅关系法治中国建设，更关系国家治理体系和治理能力现代化的实现，关系全面深化改革总目标的实现。 (王香平  作者单位：中共中央文献研究室)